Конгресс США требует от Госдепартамента признать россию страной-спонсором терроризма.

Однажды это может произойти и, по мнению Алексея Ижака, эксперт Национального института стратегических исследований, не исключено, что уже в этом году.

Попытки дать универсальное определение терроризму предпринималось дважды. Впервые – Лигой Наций в 1930-е, затем ООН в 1990-е. Предполагалось согласовать международную конвенцию, которая расставила бы все точки над "i" относительно терроризма. Попытки оказались неудачными. Все страны согласны с тем, что терроризм следует отличать как от обычного криминала, так и от военных преступлений. Но для разных стран терроризм может означать существенно разные преступления.

На международном уровне удалось согласовать несколько конвенций, определяющих и запрещающих наиболее понятные виды терроризма, такие как захват гражданских самолетов, разрушение инфраструктуры морского шельфа, использование радиационных материалов в качестве оружия. Но универсальное определение терроризма разбивается национальными подходами. Можно было бы сказать, что терроризм – это политически и идеологически мотивированный криминал большого масштаба, отличный от военных преступлений. Однако определение преступной политической и идеологической мотивации у разных стран различно, и оно обусловлено их суверенными правами быть собой. Есть, например, развитые, важные и влиятельные страны, для которых атеизм является формой терроризма. Для других стран терроризмом может быть насильственное отрицание равных прав атеистов с верующими.

Проще всего было согласовать так называемое операционное определение терроризма. Оно, подобно статьям уголовного кодекса, определяет преступными определенные действия, для которых мотив является дополнительным обстоятельством. Операционным является определение терроризма в упомянутых секторальных конвенциях. Захват гражданского самолета в любых целях является терроризмом и для тех стран, которые считают атеизм формой террора, и для тех, кто защищает свободу вероисповедания.

Общее понимание таково, что терроризм в основном относится к преступным действиям мирного времени. Было даже предложение на уровне ООН дать определение терроризмау как военного преступления мирного времени. Тогда все бы стало понятно. Подавляющее большинство стран следуют правилам цивилизованности и прописывают в своем национальном законодательстве наказание за военные преступления, соответственно, само содержание этих преступлений согласовано на международном уровне.

Но мотив террористического действия всегда связан с политикой и идеологией. Если мотив другой, то это в большинстве случаев либо криминал, если речь идет о мирном времени, либо военное преступление, если речь идет о войне. Прописать же в универсальных нормах, какие политические и идеологические мотивы запрещены, оказалось невозможным.

Американская юрисдикция

Американское законодательство консолидировано в один огромный текст, состоящий из разделов, подразделов и пунктов. Редко определенный аспект человеческой деятельности, включая, например, терроризм, изложен в тексте компактно. То, что касается проблемы провозглашения РФ страной-спонсором терроризма, разбросано по разным разделам, которые прописывались и консолидировались еще со времен холодной войны. Один из аспектов был определен в американском законодательстве еще в конце XVIII века и до сих пор остается в силе.

Определенная страна может быть провозглашена в США страной, являющейся спонсором терроризма, что приводит к значительным законодательно определенным последствиям. Сделать это по действующему законодательству может Госдепартамент и только он. Однако Конгрессу никак не запрещено изменить законодательство таким образом, чтобы провозгласить определенную страну спонсором терроризма по другой процедуре.

Определение терроризма в законодательстве США по сути сводится к тому, что это политически или идеологически мотивированные разрушительные действия со значительными последствиями, направленные на то, чтобы изменить политику правительства определенной страны. Соответственно, если есть доказательства, что определенная страна является спонсором таких действий, страна может быть провозглашена спонсором терроризма.

Законодательно определено, какими могут быть последствия. Они включают прекращение любого значимого безопасностного, политического и экономического взаимодействия США со страной, признанной спонсором терроризма. Но есть два важных дополнения по сравнению с "обычными", пусть "смертельными" санкциями. Во-первых, администрация США должна применить санкции также против любого значимого международного взаимодействия страны, являющейся спонсором терроризма, с другими странами, не учитывая отношения с ними самих США. Во-вторых – и это опирается на законодательство, действующее с XVIII столетия, – американские суды будут принимать для рассмотрения иски граждан других стран к правительствам стран, признанных США спонсорами терроризма. Важный аспект, связанный с американскими дискуссиями о провозглашении РФ страной, являющейся спонсором терроризма, связан также с существованием процедуры получения гражданами США компенсаций за действия против них правительств таких стран.

На сегодняшний день решениями Госдепартамента со всеми юридическими последствиями странами-спонсорами терроризма провозглашены Сирия, Иран, Северная Корея и Куба. Сирия стала такой страной для США в 1979 году, Иран – в 1984-м, Северная Корея – в 2017-м, Куба – в 2021 году. С 1993 по 2020 год спонсором терроризма по американскому законодательству был также Судан. Северная Корея становилась для США спонсором терроризма дважды – с 1988 по 2008 год, а затем снова с 2017. Куба была провозглашена такой страной только один раз и совсем недавно. Это произошло за несколько недель до истечения полномочий администрации президента США Дональда Трампа. Команда Джозефа Байдена, хотя и называла это решение ошибочным, его не отменила.

Ядерная санкционная опция

Президент США Джо Байден называл лидера РФ Владимира Путина убийцей и военным преступником. Однако не называл террористом. Действия РФ в течение текущей фазы российско-украинской войны часто квалифицировались в публичных заявлениях как военные преступления и преступления против человечности (в международном праве это синонимы), но не как терроризм. Администрация Байдена, включая госсекретаря Энтони Блинкена, который никогда не был замечен в попытках "не унижать Россию" и "сохранить лицо Путину", решительно сопротивлялась и противится идее провозгласить РФ страной, являющейся спонсором терроризма.

Частично такую ​​позицию американской администрации можно объяснить тем, что зверства, совершенные РФ в войне против Украины, рассматриваются в США как военные преступления, более понятные по юридическим последствиям, чем терроризм. Да, существует международный консенсус относительно того, что российские артиллерийские и ракетные удары по украинским городам, издевательства, пытки и казни российскими военными и наемниками гражданских и военнопленных являются военными преступлениями. Они рано или поздно будут наказаны и уже наказываются, в том числе дополнительными поставками оружия Украине. Однако провозглашение РФ поддерживающей терроризм страной может и не стать консенсусным для мира. Ведь у стран мира просто нет единого определения терроризма.

Есть аспект, связанный с realpolitik. Провозглашение РФ страной-спонсором терроризма будет означать значительно более глубокий уровень санкций, в первую очередь относительно торговли с РФ третьих стран, в том числе европейских союзников США. Американская экономика и вообще мировая экономика могут оказаться к этому просто не готовы. Кроме того, есть отдельные сферы отношений, в которых администрация Джозефа Байдена не готова идти на полный разрыв. Таких сфер немного, но они важны. Одна из них – контроль ядерного вооружения, другая – работа дипломатов и судьба американских граждан в РФ.

Можно предположить, что возможность исков в американских судах к РФ как государству со стороны граждан других государств, пострадавших от ее террористических действий, не представляет значительной проблемы для собственных интересов США. Однако открытие такой юридической опции будет означать для российской элиты, кто бы ее ни представлял, и российского государства, кто бы ни стоял во главе, принципиально иное состояние отношений. Оно было бы гораздо хуже по сравнению даже с тем, что существует сейчас, и имело бы гораздо более длительные последствия. "Деньги Путина" в американской юрисдикции можно искать до конца века.

В то же время в Конгрессе США растет двухпартийная поддержка провозглашения РФ страной – спонсором терроризма. Сенат принял в конце июля необязательную для выполнения резолюцию, призывающую администрацию воспользоваться своими полномочиями и провозгласить РФ такой страной с соответствующими юридическими последствиями. Еще в мае в Палате представителей была зарегистрирована аналогичная необязательная для исполнения резолюция. Кроме того, в нижней палате зарегистрирована законодательная инициатива провозгласить РФ спонсором терроризма на уровне отдельного закона, а не решением Госдепартамента, как это должно было происходить сейчас. Спикер Палаты представителей Конгресса США Нэнси Пелоси заявила, что если Госдепартамент не решится на провозглашение РФ спонсором терроризма, Конгресс сделает это принятием закона.

Российское руководство, продолжающее заявлять, что санкции идут только на пользу, все же воспринимает возможность провозглашения РФ страной – спонсором терроризма в качестве "ядерной санкционной опции" со стороны США. Администрация не склонна использовать ее без крайней необходимости. С другой стороны, Конгресс все более решительно настроен довести уровень давления на РФ до логического финала, несмотря на опасения администрации. Вероятность такого шага будет расти с приближением промежуточных выборов в Конгресс в ноябре и прогнозируемым уменьшением влияния администрации на политику США по их результатам.

Украина требует от США применить против Кремля ту самую "ядерную санкционную опцию" в виде провозглашения РФ страной, являющейся спонсором терроризма. Однако если это произойдет, и Украина должна быть готова применить подобную "ядерную санкционную опцию" в любых коммуникациях с РФ и представителями ее интересов. Тогда трудно представить, что российские "кроты" в США и Украине, если таковые еще остаются, смогут подобное пережить.