Незабаром в Україні мають пройти президентські вибори. Але чим ближче до цієї важливої події, тим більше з’являється панічних повідомлень щодо неготовності та великої кількості помилок у Реєстрі виборців, який, відповідно до законодавства, повинен використовуватить підчас виборів. І це відбувається незважаючи на те, що Реєстр виборців вже має бути давно сформований, на що було витрачено багато коштів – як українських, так і міжнародної допомоги з країн ЄС.

Разом з цим, в Україні існує ще ціла купа інших реєстрів – ДПА, Пенсійного фонду, МВС, списки мешканців є у ЖЕКах, лікарнях тощо, при цьому кожного разу, коли треба оформлювати якийсь документ, до державних органів треба нести великий стос паперів та довідок.

Виникає закономірне питання: навіщо в нашій не дуже багатій країні стільки баз даних з інформацією про населення, чому в них стільки неправильних записів і чому кожне відомство починає все спочатку, коли складає ці списки?

Ми вирішили звернутись за коментарем щодо до народного депутата України, голови підкомітету Комітету ВР з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Василя Грицака, кандидата юридичних наук, заслуженого економіста України, генерал–лейтенанта міліції.

Василь Грицак має великий досвід роботи в органах МВС України по створенню новітньої паспортної системи України, а також є одним з авторів законопроекту «Про Національний демографічний Регістр», який пройшов перше читання у Верховній Раді України.

Багнет: Чому, незважаючи на значне фінансування та залучення великої кількості працівників, Реєстр виборців не працює?

Василь Грицак: Тому що без продуманої архітектури, професійно виконаного проекту, кваліфікованих виконавців всі ці кошти, можна сказати, «летять в прірву». І на виході закономірний результат – прямо, як з українського фольклору - граблі: на думку першого заступника Голови Верховної Ради України Олександра Лавриновича, Державного реєстру виборців не існує, він наповнений персональними даними виборців лише на 30-40%. Та й то, певна їх частка некоректна – деякі прізвища записані по сім разів, тоді як інших взагалі немає.

За його словами, «зі списками (виборців) у нас дуже великі проблеми. Ситуація набагато гірша, ніж будь-коли раніше, ніж навіть у 1994, скажімо, році».

О. Лавринович переконаний, що «із законом, що передбачає використання для голосування тільки єдиного реєстру виборців, кампанію взагалі можна не починати. Ми її просто не проведемо... Тому що реєстру, як такого, не існує».

При цьому він зазначив, що не знає жодної країни світу, де б існуючий реєстр громадян використовувався б виключно для виборів. «Ось, якщо б не існувало у нас в країні глобального бізнес-проекту під назвою «єдиний реєстр виборців», подібних питань не виникало б. І не витрачалися б даремно мільйони бюджетних коштів», - підкреслив О. Лавринович.

Багнет: В пресі постійно з’являється інформація, що в Реєстрі виборців є дуже багато помилок, «мертвих» душ», подвійних записів щодо виборців тощо. Чому, на Вашу думку, таке відбувається?

Василь Грицак: Якість Реєстру виборців залишає бажати кращого. Ігор Попов, замглави Секретаріату Президента заявив, що «там було декілька сотень тисяч двійників, їх комп'ютер видалив, але залишилися мертві душі, які програма сама не вичистить. А ЦВК за три місяці не встигне».

Тим часом реєстри почали розмножуватись далі, а політики вже намагаються взяти процес голосування «під ковпак». На початку вересня голова МВС України Юрій Луценко презентував електронний реєстр Державної міграційної служби, створення якої було зупинено Указом Президента України.

До речі, цей факт абсолютно не вплинув на дії Ю. Луценка щодо бажання створити реєстр, який накопичує та оперує з персональними даними українських громадян поза будь-яким правовим полем. При чому цим займається організація, яка не має ніяких ліцензій та дозволів на проведення такої діяльності, а бюджетні кошти на ці сумнівні операції виділено без проведення тендеру.

Багнет: Який стан в Україні з вирішенням проблеми складання реєстру населення?

Василь Грицак: Справа у тому, що у нашій країні відсутня єдина система реєстрації населення та видачі сучасних документів, які підтверджують громадянство та посвідчують особу, що функціонувала б у реальному масштабі часу.

Необхідність у наявності такої системи обумовлена тим, що інформація про громадян України та інших фізичних осіб, які перебувають на її території, збирається різними державними установами, вона є неузгодженою та недостатньо достовірною.

Інформацію щодо фізичних осіб, що накопичується цими установами, неможливо співставити та інтегрувати для вирішення важливих загальнодержавних задач, пов’язаних з реєстрацією та обліком населення, видачею сучасних документів, що підтверджують громадянство та ідентифікують особу.

У той же час витрати на збирання та багаторазове введення цієї інформації в бази даних та в системи обліку надмірно високі, а вся ця робота здійснюється за рахунок бюджетних коштів.

Таким чином, створення в Україні Національного демографічного Регістру є важливим соціально-економічним завданням, вирішення якого вимагає законодавчого регулювання та використання найсучасніших технологій.

Діяльність щодо автоматизації обліку населення та забезпечення його електронними документами, що ідентифікують особу, почалася ще у 80-ті роки минулого століття, коли європейські країни підписали Конвенцію про захист фізичних осіб при автоматизованій обробці інформації персонального характеру (м. Страсбург, 28 січня 1981 р.).

Принципи, що містяться у Конвенції, були уточнені та розширені в Директиві 95/46/ЕС Європейського парламенту і Ради від 24 жовтня 1995 року стосовно захисту фізичних осіб у питаннях обробки інформації персонального характеру і вільного обігу цієї інформації та в Директиві 97/66/ЕС Європейського парламенту і Ради від 15 грудня 1997 року стосовно обробки інформації персонального характеру і захисту приватності у телекомунікаційній сфері.

Ситуація у сфері реєстрації населення та захисту персональної інформації у різних країнах свідчить про таку загальну тенденцію: на підставі відповідних міжнародних угод та конвенцій розробляються та приймаються законодавчі акти, які регулюють відносини суб’єктів щодо реєстрації населення, і персональної інформації та ідентифікаційних документів; створюється інфраструктура для вирішення проблем технічного та організаційного захисту інформації персонального характеру та видачі відповідних документів, що підтверджують громадянство та посвідчують особу. Ця діяльність ґрунтується також на принципах Європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод (м. Рим, 4 листопада 1950 р.).

Тому, зважаючи на важливість цієї проблеми, ми з групою депутатів різних фракцій українського парламенту розробили та подали на розгляд до Верховної Ради України законопроект «Про Національний демографічний Регістр», який вже пройшов перше читання.

Багнет: Назвіть, будь ласка, основні ідеї, які лежать в основі Вашого законопроекту?

Василь Грицак: Аналіз стану справ з реєстрацією населення свідчить про те, що Україні конче необхідно мати у своєму використанні законодавчий акт який дозволив би, не порушуючи вже існуючу практику функціонування відомчих обліків відповідних груп населення, уніфікувати інформацію про особу та створити власний Національний демографічний Регістр.

Цей Регістр забезпечить державі можливість накопичення та аналізу інформації про демографічні процеси, що відбуваються у суспільстві, і це стане основою державного управління, базою для практичного планування розвитку країни та передбачення соціально-економічних процесів перспективного значення.

Організація та розбудова Регістра не передбачає його миттєвого створення. Більш того, всі існуючі відомчі реєстри продовжать своє функціонування та обслуговування населення.

Але первинне оформлення документів що посвідчують особу чи її спеціальний статус або поновлення документів, термін дійсності яких вичерпано та у випадках їх втрати, буде виконуватись за єдиними правилами, встановленими цим законом.

При цьому забезпечуватиметься принцип, за яким в жодного з утримувачів відомчих реєстрів, так само як і в Національному демографічному регістрі, не буде накопичуватися повний обсяг інформації про особу. Усі відомчі реєстри не пов’язані між собою і працюють у автономному режимі, здійснюють обмін інформацією у чітко визначених межах. Крім того, Регістр надає особі (суб’єкту даних) можливість безкоштовно, через розумні проміжки часу отримувати всі дані особистого характеру, що утримуються у базі Регістру.

Наповнення Регістру буде проводитись по мірі добровільного та вмотивованого звернення особи чи її вповноважених на те представників для отримання необхідних документів. Передбачається, що особи, які будуть народжені після набуття чинності законопроекту про Регістр, будуть внесені до нього протягом трьох місяців з дати народження – при оформленні документу що посвідчує факт народження. Саме з цього моменту особа чи її законні представники отримають можливість оформити документ, який підтверджує громадянство дитини.

Це ліквідує законодавчу колізію, при якій все народжене в країні населення не мало можливості отримати відповідний громадянський статус до моменту досягнення 16 річного віку, що автоматично позбавляло майже чверть населення України гарантованих Конституцією України та Конвенцією Організації Об’єднаних Націй прав людини.

Таким чином, протягом 5-7 років інформаційна база Регістру в основному буде наповнена, і подальше його функціонування буде виконуватись шляхом первинного запису при народженні нових громадян та внаслідок міграційних процесів.

Багнет: На яких принципах ґрунтується Ваш законопроект?

Василь Грицак: Створення Регістру базується на таких головних принципах:

- законності і дотримання прав людини, який гарантує порядок ведення Регістру, відповідно вимогам Конституції та міжнародних договорів України з прав людини;

- добровільності, відповідно до якого внесення в Регістр інформації про фізичну особу здійснюється виключно на добровільній основі шляхом подання заявником до спеціально уповноваженого органу відповідної заяви;

- гарантованого включення відповідно до діючого законодавства персональних даних в переліки, які формуються органами виконавчої влади для проведення заходів щодо волевиявлення громадян;

- повноти і достовірності інформації Регістру, згідно з яким внесення інформації про фізичну особу в Регістр здійснюється тільки на підставі наданої заявником інформації, а також виданих особі документів, визначених законопроектом про Регістр як джерела інформації про фізичну особу;

- єдності інформації про фізичну особу, який забезпечується порядком ведення Регістру в єдиному форматі;

- контролю за порядком ведення Регістру і заборони внесення до нього інформації, не передбаченої Законом про Регістр. Дані особистого характеру, що свідчать про расову приналежність, політичні або релігійні, чи інші переконання, а також дані особистого характеру, що стосуються здоров’я або статевого життя не можуть відображатись чи накопичуватись у Регістрі. Це правило поширюється також на дані особистого характеру, відносно засудження у кримінальному порядку;

- захисту інформації Регістру, який гарантується запровадженням спеціальних засобів захисту інформації, встановленням багатоступеневого режиму доступу до інформації, чітким визначенням прав і обмежень щодо кожної категорії користувачів;

- уніфікації форм документів Регістру і порядку їх виготовлення, згідно з яким усі документи підлягають виготовленню та персоналізації у централізованому порядку спеціально уповноваженими державними органами виконавчої влади, відповідно до вимог міжнародних стандартів, за винятком випадків передбачених законопроектом „Про Національний демографічний Регістр”;

- збереження та використання напрацювань вже діючої в Україні першої черги Єдиної державної автоматизованої паспортної системи.

Функціонування Регістру унеможливить підробку чи «дублювання» документів Регістру, використання «втрачених» документів, документів, строк дії яких припинено, тим самим зводячи нанівець появу злочинних намірів чи скоєння злочинів, у тому числі міжнародного тероризму і злочинності, незаконної міграції з використанням нелегітимних документів.

Єдиним державним органом виконавчої влади, що здатний забезпечити виконання цих завдань, є Міністерство внутрішніх справ України – заклад, який згідно зі своїми повноваженнями та існуючою багаторічною практикою вже тепер займається проблемами подальшої розбудови Єдиної державної автоматизованої паспортної системи та уніфікацією форм інших документів, більшість яких логічно входить до документів створюваного Регістру.

Багнет: Що дасть країні прийняття Закону «Про Національний демографічний Регістр»?

Василь Грицак: Законопроект «Про Національний демографічний Регістр» є поєднуючим та уніфікуючим нормативним актом, який надає можливість прикладного використання інформації про демографічні процеси, які відбуваються у суспільстві з метою покращення основ державного управління.

Законопроект забезпечує створення наукової бази для практичного планування розвитку країни та передбачення наслідків соціально-економічних процесів перспективного значення.

Одночасно цей нормативний акт спрямований на забезпечення реалізації конституційних прав особи на свободу пересування, вільний вибір місця проживання в Україні, визначає систему і порядок обліку населення, встановлює єдину форму і порядок встановлення та видачі документів, що підтверджують громадянство, посвідчують особу чи її спеціальний статус.

Крім цього, створення Регістру забезпечить:

- механізм реалізації конституційних прав фізичних осіб на свободу волевиявлення, пересування і вибір місця проживання, заборону втручання в особисте і сімейне життя, на участь в управлінні державними справами, інших прав і свобод людини і громадянина;

- виконання міжнародних зобов’язань України з питань боротьби з тероризмом, незаконною міграцією та організованою міжнародною злочинністю;

- запровадження централізованого порядку обліку реєстрації фізичних осіб за місцем проживання чи тимчасового перебування, забезпечення населення машинозчитуваними документами, їх обліку та належного захисту від підробки і незаконного використання;

- можливість спрощення процедури створення і функціонування відомчих реєстрів, потреба в яких вже існує, чи може виникати у відповідний час (реєстр виборців, проведення референдумів, громадських опитувань, реєстр громадського цивільного об’єднання, списки осіб при масових переміщеннях населення внаслідок надзвичайних ситуацій, стихійних лих тощо;

- використання структури Єдиної автоматизованої паспортної системи, яка вже працює у всіх регіонах України, у якості головного робочого сегменту для розбудови Національного демографічного Регістру, як основи Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування;

- завершення процедури відмови від інституту прописки через спрощення механізму реєстрації за місцем проживання, що забезпечується Регістром.

 Багнет: З яких джерел буде фінансуватись реалізація положень Закону «Про Національний демографічний Регістр»?

 Василь Грицак: Фінансування створення Національного демографічного регістру повинно виконуватись в межах видатків бюджету на створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку населення та його документування у поточному році.

Запровадження поступового формування Національного демографічного регістру не призведе до значних витрат Державного бюджету та забезпечить повне його створення протягом кількох років.

До того ж запропонований варіант використання для здійснення обслуговування населення вже існуючої системи органів виконавчої влади та суттєве скорочення переліку типів документів, що підтверджують громадянство чи посвідчують особу (внутрішній паспорт, проїзний документ дитини, свідоцтво про належність до громадянства, три різновиди військових посвідчень) зменшить розмір фінансування на створення та функціонування Регістру.

Порівняно невеликі витрати Державного бюджету в межах загального фінансування на ці потреби, при створенні Регістру, в свою чергу не позначаться на видатках бюджету на соціальний захист та соціальне забезпечення, охорону здоров’я, освіту тощо.

Багнет: А хто, на Вашу думку, може виконати цей складний проект?

Василь Грицак: Я вважаю, що сьогодні в Україні є тільки одна компанія, яка здатна виконати роботи по створенню Національного демографічного Регістра. І це – Консорціум «ЄДАПС», який має значний досвід створення реєстрів населення, в тому числі – міжнародний.

Консорціум реалізував державну програму зі створення автоматизованого демографічного регістра в Кенії. У квітні 2008 року «ЄДАПС» виграв урядовий тендер цієї країни у 25 компаній світу. Серед них – американська Hewlett-Packard, французька Thales Group, корейська Daewoo.

Хочу зазначити, що Консорціум «ЄДАПС» не тільки виграв цей тендер, але й розробив демографічний регістр Кенії, країни з 37-мільйонним населенням, всього за 8 місяців, а також здав його в промислову експлуатацію.

Якби такий регістр був в нашій країні, питання щодо проведення прозорих виборів і створення Державного реєстру виборців взагалі не порушувалося б. І не було б скандалів і махінацій навколо голосувань.

Багнет: Який досвід має Консорціум «ЄДАПС» по розробці реєстрів в Україні?

Василь Грицак: Консорціум «ЄДАПС» розробив та впровадив у експлуатацію Автоматизовану система «РЕЄСТР» - комплекс інтелектуальних інформаційних технологій для інформаційного забезпечення повсякденної діяльності міських органів виконавчої влади.

Автоматизована система обліку населення «Реєстр» упроваджена і в повному об'ємі функціонує в Соломенській районній державній адміністрації м. Києва. Завершуються роботи по впровадженню «Реєстру» ще в 4 районах м. Києва.

Основне призначення АС «РЕЄСТР» - автоматизація процесів збору, обробки, збереження і відображення інформації про населення міста, формування відповідної інтегрованої бази даних, систематизація, аналіз і підготовка звітності.

Автоматизована система «РЕЄСТР» забезпечує реєстрацію фізичних осіб за місцем проживання, виконує внесення, контроль, і актуалізацію персональних даних, їх узагальнення і аналіз.

Важлива функція – формування різнопланових звітів і довідок: склад і категорія населення; умови проживання; міграційні процеси; стан трудових ресурсів; рівень зайнятості і безробіття; пільгові групи населення; списки виборців.

Принципово нове в АС «РЕЄСТР» - ведення хронології змін персональних даних фізичних осіб. Крім того, інформація може відображатися на електронній географічній карті міста.

Розроблена політика інформаційної безпеки системи і створена система контролю і захисту даних від несанкціонованого доступу. Забезпечується взаємодія системи з Єдиною державною автоматизованою паспортною системою (ЄДАПС), Єдиним державним реєстром осіб, що мають право на пільги і Пенсійним фондом.

Ця схема взаємодії забезпечує:

• високий рівень достовірності як персональних даних, так і даних про пенсії і наявність конкретних пільг за рахунок єдиного джерела введення інформації і незалежних перевірок в центральних інформаційних фондах;

• розділення функцій інформаційних фондів органів міського самоврядування і органів центральної влади для вирішення власних завдань. Загальними є персональні дані, які однозначно по всіх інформаційних фондах ідентифікують фізичну особу;

• ефективне використання інформації АС «РЕЄСТР» різних районів міста для вирішення завдань органів місцевого самоврядування, а також використання цієї інформації для вирішення міжрегіональних і загальнодержавних завдань;

• можливість асинхронного розвитку АС «РЕЄСТР», ЕДАПС, Єдиного державного реєстру осіб, що мають право на пільги, і Пенсійного фонду, а також забезпечення їх взаємодії;

• мінімізацію витрат на автоматизацію процесів реєстрації з метою отримання достовірної інформації про жителів міста;

• мінімальне навантаження на жителів міста, які практично не відчують складнощів під час створення АС «РЕЄСТР».

Багнет: В пресі була інформація, що кошти у великих обсягах на створення Реєстру виборців та на закупівлю комп’ютерної техніки було надано ОБСЄ, так чому ж цей реєстр досі не працює та містить так багато помилок?

Василь Грицак: Ще в 2005 році Голова ЦВК Я. Давидович заявив, що комісія досягла попередньої домовленості з ОБСЄ про виділення технічної допомоги для складання реєстру виборців – 27 серверів в регіонах та два сервери для ЦВК.

В 2009 році було повідомлено, що ОБСЄ за гроші Євросоюзу допоможе Україні створити реєстр виборців. Для технічного оснащення держорганів, які складають реєстр, міжнародні організації виділили 1 млн. 600 тис. євро.

Коштом європейців для України мали бути закуплені комп’ютери та надсучасні мультимедійні принтери. Кожна з 755 установ, які займаються веденням реєстру виборців, мала отримати не менше двох-трьох одиниць оргтехніки. Частина цього проекту направлена на навчання працівників територіальних та дільничних виборчих комісій в регіонах. Це – близько 80 тисяч людей.

Треба зазначити, що, на жаль, такою поважною організацією, як ОБСЄ, при закупівлі цієї техніки не було проведено тендерів, і звідки вона взялася, хто її зробив, досі невідомо широкій громадськості. Зважаючи на те, що до комп’ютерів, де зберігається конфіденційна інформація про громадян України, висуваються особливі вимоги, мене не може не хвилювати це питання.

Зараз ОБСЄ проводить в Україні інформаційну кампанію «Прийди та перевір себе у списку». За словами координатора проектів ОБСЄ в Україні Любомира Копая, ця кампанія включає 2 блоки – аудіовізуальний і друкарський. Аудіовізуальний – це розміщення роликів на телеканалах, радіостанціях, в Інтернеті.

Друкарський блок включає розміщення 250 біг-бордів по Україні, розміщення постерів у вищих навчальних закладах, в органах ведення держреєстру виборців, автостанціях.

Крім того, йдеться про розповсюдження листівок у місцях концентрації молоді, розміщення оголошень у пресі, у вагонах поїздів і міському маршрутному транспорті.

І треба зазначити, що ця компанія також проводиться без проведення тендерів на створення інформаційної продукції, без професійного вибору кращих робіт. Тому і в цьому напрямку маємо передбачуваний результат – ті ж самі граблі.

Так, керівник Асоціації зовнішньої реклами України Артем Биденко у статті «Політична реклама атакує» від 04.09.2009 пише:

«…хочеться відмітити надзвичайно непрофесійні сюжети Центвиборчкому і Єдиного реєстру виборців.

По суті, це є повідомлення в пресі, розтягнуті до розмірів 3 метри на 6 метрів. І ці повідомлення аж ніяк не належать до тих, які людина бачить максимум 5 секунд, і за два-три контакти пасивно запам’ятовує.

Економія на дизайнерах призвела до того, що жоден громадянин (навіть той, хто працює в рекламі) не зможе сприйняти таку кількість інформації на зовнішніх носіях, навіть не зможе побачити цю рекламу. По суті, гроші були викинуті на вітер – просто для галочки «рекламну кампанію провели».

А за повідомленням, наприклад, харківської преси («Чи залишаться у списках виборців «мертві душі»?), «харків’яни і досі не отримали повідомлень поштою від Центрвиборчкому, аби перевірити свої дані у списку виборців. При цьому самі працівники відділу ведення державного реєстру запевняють: панікувати тут не слід. Справа в тому, що коли ЦВК оприлюднила наказ із строками перевірки даних виборців, вона не врахувала реальний об'єм роботи».

Такий стан речей свідчить про відсутність будь-якого планування роботи та професіоналізму щодо створення, наповнення та перевірки реєстру виборців.

І, головне – цієї роботи взагалі не треба було б робити, якщо в країні був би створений Національний демографічний Регістр.

Багнет: І що ж відбувається зараз, після постачання для створення Реєстру виборців такої значної кількості техніки та масового навчання персоналу?

Василь Грицак: Наведу тільки цитату з виступу Голови Центральної виборчої комісії Володимира Шаповала. «А от уже з приводу того, наскільки ці списки будуть адекватними, тут можуть виникати запитання. І не через те, що ЦВК погано працювала, а у зв'язку з тим, що реєстр виборців формується і уточнюється на основі даних , які подає нам низка відповідних органів. І ще одна суттєва обставина: якщо ЦВК замість реальних даних щодо виборців дають, даруйте, макулатуру (а такі випадки є, й непоодинокі), то як можна з цим працювати? Умовно кажучи, ми працюємо на «давальницькій сировині»: нам фактично дають первинні списки, а ми їх чистимо», – сказав В.Шаповал.

Дуже показовою у цьому зв’язку є назва ще однієї публікації: «Закарпатці! Вас шукає Держреєстр виборців» з дуже яскравою ілюстрацією, яка демонструє підхід, до того, як цих виборців шукають:

І якщо в нашій країні і далі замість Національного демографічного Регістру кожне відомство буде щось своє доморощене і непрофесійне будувати, а державні реєстри шукати громадян якимись фантастичними способами (але за цілком реальні і дуже великі гроші платників податків), то ми з цих реєстрових граблів не зліземо ніколи.