частина II (початок)

Олена Мельник, Резонанс

Прокурор – це правник чи це якась інша професія? Інженер може бути прокурором чи слюсар жеку? І взагалі місце органів прокуратури в системі державної влади?

Безумовно, прокурор є правником, тому що він повинен не тільки знати закони, а і вміти їх застосовувати. Крім того він доводить свою позицію в суді, де є інший правник - адвокат, і третя сторона – суддя, якій теж повинен бути правником. І тому якщо прокурор не буде правником – він не зможе виконувати свої обов’язки належним чином.

До якої гілки влади, на Вашу думку, має належати прокуратура? До виконавчої, на кшталт США, де прокурор лише частинка великого Мін’юсту? Законодавчої, як у Китаї? Чи судової?

У нас дуже часто люблять повторювати, що треба приєднати прокурорів до міністерства юстиції, тобто до виконавчої влади і таке інше. Я з цим не погоджусь. По-перше, якщо взяти ті ж Сполучені Штати, на які дуже часто посилаються – там цікава ситуація, там міністерство юстиції створювалось навколо посади генерального прокурора першочергово.

Спочатку був генеральний прокурор, а потім з’явилось міністерство. Мін’юст США наразі включає чимало органів та функцій: і розслідування в тому числі, і ФБР, і комісію по боротьбі з наркотиками, десь близько 20 структурних підрозділів. Це понад 170 тисяч осіб персоналу. Тому кожна країна вибирає собі свій шлях.

Сполучені Штати – то президентська країна, а ми ж поки що парламентсько-президентська

І тому місце прокуратури зараз Конституцією України внесено до судової влади, по суті. Раніше це був окремий орган. Оскільки у нас забрали повноваження зі здійснення загального нагляду, тобто контролюючі функції, то мабуть ближче до судової влади. Тобто прокурор не повинен бути залежним від виконавчої влади, як зараз, не може бути залежним і від законодавчої влади, тільки виконувати закони. Він має здійснювати разом з судом правосуддя - збирати докази, пред’являти їх в суді, а суд надає їм остаточну оцінку. Тому на даний час, мабуть, це правильно.

А процесуальне керівництво?

Коли в Україні в останній раз вносились зміни до Конституції, то написали, що прокурор організовує досудове розслідування. Ця ідея вперше з’явилась у 2007-2008 роках, у 2016 цю норму внесли в Конституцію. Але до цього часу ніхто у Кримінальному процесуальному кодексі не розтлумачив: а що ж таке організація і яким чином прокурор організовує досудове слідство.

Тобто за три роки ні науковці, ні правники, ніхто не спромігся цього зробити. І Верховна Рада не дійшла до цього. І зараз в проекті змін законодавства про прокуратуру також немає такого роз’яснення, що значить організація досудового розслідування прокурором. А це дуже цікаве питання. На даний момент процесуальний кодекс надає достатні заборонювальні повноваження прокурору, він може скасувати постанови, не погодити клопотання. але організаційних і спонукальних повноважень у нього немає. Якщо слідчий не розслідує, то прокурор може тільки листи писати. А листи розглядаються – хочемо розглядаємо, хочемо не розглядаємо.… Тим паче, що слідчих у нас не вистачає і тому написати, що відсторонити слідчого – невідомо коли іншого дадуть.

Відтак прокурор тут у заручниках: виходячи з Конституції він відповідає за досудове розслідування, але важелів належним чином його організувати - немає.

Я був категорично проти внесення до Конституцію норми, що саме прокурор організовує досудове розслідування. Це можливо тільки в тому випадку, коли слідчі підрозділи підпорядковані прокурору і він може вирішувати питання преміювання, дисциплінарного покарання і таке інше.

Процесуальне керівництво. Так, без прокурора слідчий не може прийняти будь-яке важливе процесуальне рішення – прокурор його або скасує, або змінить, або підготує сам. У цьому є позитив, бо якщо раніше прокурор був осторонь і перевіряв рішення по факту, то з 2012 року він здійснює процесуальне керівництво від початку і до кінця розслідування. Тобто з першого дня він повинен готувати собі доказову базу для прийняття кінцевого рішення, незалежно яким воно буде: про закриття справи або спрямування її до суду. Якщо він цього не буде робити – він неналежним чином виконує свої обов’язки.

Але в який кількості проваджень він може це робити? Коли ми, розробляючи систему оцінки якості прокурорів останні три роки, проводили дослідження, їздили по місцевим прокуратурам і проводили опитування – і виявився дуже цікавий факт, що приблизно 50 відсотків робочого часу процесуального керівника займає відписування контрольних завдань вищестоящій прокуратурі, ще 40 відсотків – це очікування суду і участь в судових засіданнях, і лише 10 відсотків витрачається на процесуальне керівництво. Про яку якість ми можемо говорити?!

Тобто прокурори просто неспроможні при такий організації роботи щось виконувати. А тем паче, що у нас зараз гостро не вистачає і суддів, в деяких місцях взагалі суддів немає і прокурор замість того, щоб піти і витратити в суді 15 хвилин, він буде добиратись півдня до суду в іншому районі і півдня вертатися, і взагалі не буде в цей день займатися процесуальним керівництвом. Тобто у нас почали реформування всіх органів одночасно, не завершили і продовжують. А цей процес не може бути таким.

Коли 2012 року приймався КПК, я казав, що неправильно прийняти лише Кримінальний процесуальний кодекс, а треба одночасно реформувати всі органи, тобто і Міністерство внутрішніх справ, і прокуратуру, і суди, щоб система запрацювала. Тоді не почули - і що почалося: Кодекс прийняли, 20 листопада він вступив в дію, а потім відомчими нормативними актами стали повертати діяльність відповідно до Кодексу 1960 року. Тобто інструкція про єдиний облік заяв в МВС, яка дозволяла не все вносити в ЄРДР, хоча Кодекс це прямо передбачає, наказ ГПУ і таке інше. Тобто КПК новий, а всі намагалися придумати нормативні акти, щоб працювати по-старому. І це діє до цього часу. Тому Кодекс і поганий, тому він і не працює. Так, в ньому є недоліки, їх треба усувати, але зміни які вносяться стан виконання закону тільки погіршують.

Тому на даний час, безумовно, місце прокурора повинно бути так, як записано в Конституції – в розділі правосуддя, тільки необхідно забезпечити насамперед гарантії незалежності прокурорів. Натомість проголосовані парламентом зміни до закону про прокуратуру повністю нівелюють ці гарантії. Вони залишаються лише на папері. А якщо прокурор повністю залежний від свого керівника – то про яку незалежність нової прокуратури ми говоримо?!

Є думка, що Кваліфікаційна комісія, інші органи самоврядування прокуратури, вони непотрібні, оскільки прокуратура не є окремою гілкою влади

Прокуратура на даний час, виходячи з законів, дійсно не є окремою гілкою влади, якщо її віднесли до правосуддя. Але Рада прокурорів є складовою гарантій незалежності прокурора. Її створили і для того, щоб захищати прокурорів. У тому числі, від безпідставного притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнень. Для цього ж була створена КДКП.

Чи запрацювали ці органи у нас в повному обсязі? Спілкуючись із керівництвом Генеральної, кілька раз чув таку думку, що Рада прокурорів дуже добре працює, а КДПК - погано. Чому? – я для себе роблю висновок зворотній – Рада повністю виконувала всі вказівки керівництва, КДКП – не завжди, тому і «погано працювала».

Рада прокурорів працює гарно і зараз, оскільки та швидкість, з якою вони погодили призначення перших керівників… просто вражає.

Усі бачили, коли у програмі «Право на владу» підняли питання призначення цих керівників, генеральний прокурор у відповідь заявив, що там дотримано процедуру. Процедура розписана, повноваження генерального передбачені в законі України про прокуратуру, де написано, що він має право призначати прокурорів Генеральної прокуратури не як схочеться, а в порядку, передбаченим цим законом. Тільки за результати конкурсу КДКП мала внести клопотання і можна було призначити. Тобто ця процедура була порушена. Чому не можна було дочекатися змін закону? Не знаю.

А коли починається з порушення закону – сумніваюсь, що результат буде теж справедливим. Як у народі кажуть, гарними намірами шлях до пекла вимощено.

Щодо ухваленого законопроекту щодо прокуратури

Основну суть цього законопроекту я бачив ще 2015 року, коли у нас казали, що треба реформувати прокуратуру шляхом заміни одних обличь іншими. Але ж реформа так не відбувається – реформування має мати певну мету, покращення діяльності.

Можу навести один приклад: 2015 року до мене прийшов один громадський активіст і каже: прокуратура завжди була закрита система, а я завжди хотів працювати, але не міг… Я кажу: це ви кому розповідаєте? Я прийшов в прокуратуру в 97 році, був слідчим в Житомирі і бачив постійну зміну обличь. Одні йшли, інші приходили, не було такого, щоб у нас сталий склад був хоча б два-три роки. 2010 році я прийшов до прокуратури Києва прокурором району, так у мене за перший рік помінялося рівно 50 відсотків особового складу, і за другий рік - ще 50. Тобто оновлення йшло постійне. І це повна неправда, що прокуратура закрита і туди неможливо було потрапити.

Я тоді сказав активісту, що і зараз вакансій в прокуратурі Києва чимало, в районах… І відповідь: я не хочу в район, хочу бути прокурором столиці. Бо ніхто не хоче починати з “грязі” - всі хочуть відразу керувати. Тому і внесли норму ще при Юрії Віталійовичу, що треба не п’ять-десять років роботи в прокуратурі, а просто мати юридичний стаж. І зараз ця практика продовжується. Але той, хто не починав знизу, він не розуміє проблем і не може їх виправити.

До речі, коли проходив конкурс 2015 року, я напевно був серед тих хто вимагав, щоб більш розглядали на посади керівників місцевих прокуратур кандидатів саме з поза структури, для того, щоб побачити, як люди працюють. Були гарні кандидати. В Київ, якщо не помиляюсь, вісім чи дев’ять було призначено. Хоч Віталій Вікторович Касько сказав, що нікого не лишилося – це неправда – частина працює і зараз, я точно знаю. І мабуть генеральному прокурору було б цікаво з ними поспілкуватись і почути, що вони за ці три роки побачили, які проблеми, чи дійсно потрібно міняти всіх.

Коли 2015 року починався конкурс і на перший тур прийшли прокурори, Давід Георгійович (Сакварелідзе - Резонанс) подивився у вікно і каже: а чого вони такі молоді? Я відповідаю: ну, я ж не знаю, звідки ви взяли ту інформацію, що тут закрита структура і одні діди працюють – середній вік наших працівників 28 років. Звідки бралась інша інформація, для чого вводять в оману керівництво держави, суспільство – я не знаю. Але це мабуть комусь потрібно - щоб розвалити структуру прокуратури.

Повертаючись до ухваленого законопроекту, там вже передбачене, що на адмінпосади генеральний прокурор призначає кого хоче, без будь-яких атестацій і конкурсів. За принципом «не хочу внизу - хочу бути керівником». От і все. Якщо це реформування – ну мабуть я щось неправильно розумію.

В інших країнах, діє простий принцип: відпрацюй у прокуратурі п’ять років – і йди, хоч адвокатом працюй, роби кар’єру. А потім ти можеш повернутися, без навчання і таке інше. Тобто пройдеш якісь тестування, ти вертаєшся і працюєш. Може і на вищій посаді. У тебе є п’ять років стажу в прокуратурі, ти хоч розумієш, що це. У нас же звикли по-іншому: не розуміємо, не знаємо, але прийдемо, навчимо і покажемо… Не прийдуть, не навчать і не покажуть! Прокуратура - це специфічна робота, її треба знати зсередини.

Система освіти та перетворення Національної академії прокуратури у тренінговий цкетр?

Академія прокуратури існує вже з 2002 року в місті Києві, з 2005 вона почала готувати магістрантів, а магістранти потім приходили працювати на місця. Вони були різні, але в цілому, якщо оцінити: їх готовність працювати в прокуратурі була віщою, ніж у інших майбутніх юристів. Це перше.

По-друге, в 2009 році я був в Словаччині у відрядженні, там спілкувався з одним німецьким прокурором і почув цікаву думку. Він каже: у вас корупційна прокуратура. Я відповідаю: з чого ви взяли? Він: а от у вас неправильній відбір в прокуратуру. Я: а як це, а у вас який? Відповідь: а ми відслідковуємо студента поки він вчиться і відбираємо собі кращих, потім ці кращі ще проходять стажування два роки, здають ще перелік іспитів, і тільки кращі йдуть до нас. У нас існувала майже аналогічна система, але ми її зламали ще в 2015 році.

Так, для того, щоб поступити до Академії прокуратури на той момент, потрібно було вчитись у іншому юридичному ВНЗ на середню оцінку не менше чотири з половиною, тобто 90 відсотків максимального балу, після цього ти допускався до тестування в Академію прокуратури. Ти мусиш здати тести, тобто підтвердити оцінку, потім була співбесіда і потім ти йшов два роки вчитися. І з тих двох років, приблизно рік була практика, стажування в органах прокуратури. Тобто вони були готові до практичної діяльності, бо за цей рік мали можливість помацати, подивиться, як це відбувається. Потім здавали держіспити і вже готові прокурори шли працювати.

В інших країнах існує інший порядок, наприклад у Польщі був схожий до нашого, але там був більший термін — два з половиною роки. Людина там приїжджає в центр підготовки прокурорів, вчиться тиждень, отримує завдання і на два місяця їде на практику на місце, працює, повертається, робить контрольну роботу за результатами практики, якщо не здає, один раз дається можливість перездати, не отримав і цього разу позитивної оцінки - відрахування.

У нас же створили таке систему: КДПК відбирає, створюється рейтинг, за яким йде розподіл, а Академія наче збоку. Але потім від слухачів доводиться почути: а воно нам треба, в нас рейтинг уже є, а ваші оцінки... ми свої бали в кінці отримаємо. Тому і не було зацікавленості в навчанні. Навчитись за 21 день бути прокурором — неможливо. Це казка.

Щодо скорочень

Коли 2015 року почалося перше скорочення, його розробляли в Генеральній, тоді всі главки виступили, що скорочувати треба інші підрозділи, крім тих, які підпорядковані їм. Я тоді був керівником четвертого главку…

Четвертий главк — це?

Нагляд за досудовим розслідуванням, дізнанням, оперативно-розшуковою діяльністю правоохоронних органів. Був найбільшим главк на той момент. Я тоді запропонував розібратись, а що у нас відбувається в Генеральній. У нас створено 26 главків, 16 управлінь, 103 відділи, кожен хоче доказати, що він дуже потрібний, для цього шлють завдання на місяця. В результаті все потрапляє до того самого прокурора району, який доручає своєму аналітику і той аналітик повинен раз у два дня відписати якесь завдання. Для чого ми це робимо? Для чого стільки підрозділів? Давайте розберемось: де дублюються функції, де перетинаються, можливо треба зменшити. А по чисельності — це взагалі... У нас в 2001 році в Генеральній прокуратурі працювало 340 прокурорів і слідчих — і вистачало.

А зараз?

До останнього моменту було понад 1400, якщо я не помиляюсь, або 1200. А загальна чисельність працівників генеральної 2086 була. Тобто в п'ять разів більше, ніж у 2001 році. В 2015 році я намагався будь-яким чином зупинити зростання штатів і у той період, можна глянути, що воно якось зберігалось. Тобто якщо необхідно було створити підрозділ Горбатюка, збільшити. І нічого з цим зробити... Хоча я був проти, тому що збільшення штатів ніколи не веде до покращення роботи. То зменшувався інший підрозділ. І от так ми балансували. Але потім зростання пішло далі.

Зростання бюрократичного апарату ніколи не призводить до покращення роботи. І тому я написав доповідну, щоб встановити в законі чи в наказах генерального співвідношення, що із ста відсотків прокурорів, які є, необхідно, щоб 70 відсотків працювали в місцевих прокуратурах, 25, не більше — в регіональних, і не більше 5-7 — в генеральній. Тобто обмежимо можливість розростання. Тому що основна робота все-такі виконується на місцях. Так, повинні бути справи, які розслідуються на вищому рівні: МВС, СБУ. Але для цього непотрібна така кількість прокурорів, і тим паче контролерів. На жаль в Генеральній прокуратурі їх було забагато. Чи зміниться зараз ця ситуація — подивимось.

А загальне скорочення — на 5 тисяч, звідки ця цифра?

Цікаве питання. Вже зараз в багатьох місцевих прокуратурах не вистачає обслуговуючого персоналу – водіїв, прибиральниць, працівників канцелярії. Через попереднє скорочення. Зараз буде ще гірше. У 2015 році від Давида Георгійовича ми почули цифру, що в місцевих прокуратурах буде п'ять тисяч осіб. Я тоді запитав: а на підставі чого зроблено такий висновок, звідки взялась цифра п'ять? Чому не дві, чому ні сім — чому п'ять? Відповіді я не отримав. Потім я підлеглих викликав з управління реформ: дайте мені, як ви порахували, чому п'ять, на підставі чого? Ніхто пояснити цього так і не міг. Зараз обґрунтування також не має

Потім, коли ми вже створювали місцеві прокуратури — дещо поміняли це — намагались все-таки врахувати навантаження. Те, що зараз доручено генеральному прокурору, що він має право розробити систему навантаження прокурорів, відслідковувати систему оцінки. Це навантаження ми тоді оцінили, спробували за наявними показниками і сформували місцеві прокуратури.

далі буде