Сталкиваясь по роду своей деятельности с вопросами эффективности местной власти, автор обнаружил, что многие наши сограждане достаточно туманно представляют себе саму конструкцию и суть местного самоуправления в Украине.

Из-за этого тумана порой возникают «непонятки»: украинские граждане не всегда знают, к кому лучше обратиться для скорейшего решения той или иной проблемы, или для помощи в поддержке местной инициативы, или просто для получения своевременного и компетентного ответа на свой вопрос как жителя города или села. А то и вовсе - граждане не вполне понимают, в компетенции какого чиновника или депутата решение какого-то житейского вопроса.

Автор уверен, что не лишним будет еще раз ознакомиться с основами законодательства Украины о местном самоуправлении – оно вредно точно не будет (особенно в условиях растущей общественной активности украинцев). Чем отличается горисполком от горсовета, за что несет ответственность каждая ветвь власти в городе или селе, что может или чего не может депутат местного совета, кому нужны депутатские комиссии и для чего существуют регуляторные органы?.. Ответы на все эти вопросы сознательный гражданин должен знать хотя бы приблизительно близко к тексту.

Следует заметить, что в этом материале будет рассмотрена только формальная сторона местного самоуправления – то, как должно быть. Опыт показывает, что практическая реализация законодательства не всегда совпадает с теорией.

Учитывая, что уже в этом году стартует реформа местного самоуправления (по крайней мере, так это было обещано Виктором Януковичем минувшей осенью). К тому же ранее «Багнет» сообщал, что по словам главы государства, реформа местного самоуправления должна оптимизировать систему государственного управления в регионах, повысить ее эффективность, убрать лишние уровни администрирования… Так что знание о том, кому, зачем и для чего нужна власть «на местах» – совершенно необходимо.

Как это называется?

Начать необходимо с основных терминов. Местное самоуправление - это гарантированное государством право. Право жителей территории самостоятельно (или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления) решать вопросы местного значения.

Основный и самый главный здесь документ – это определяющий систему, гарантии, организацию, и правовой статус местного самоуправления Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине».

Если представить местное самоуправление обычного города в Украине в виде виртуального здания, то фундаментом всей постройки, его основой, являемся мы с вами – территориальная община. Все остальное – это своеобразная надстройка, составленная из этажей. Каждый этаж несет свою нагрузку и работает на выполнение четко обозначенных функций.

Территориальная община – жители, объединенные постоянным проживанием в городе или селе, являющиеся основным носителем функций и полномочий местного самоуправления. Для представления своих интересов территориальная община один раз в 5 лет (ранее – в четыре года) выбирает себе представительский орган.

Представительский орган местного самоуправления – это состоящий из депутатов городской (сельский и т.п.) совет, наделенный правом представлять интересы и принимать решения от имени территориальной общины. Аналогичными правами наделяется и городской или сельский председатель. Но есть одно «но» – городской голова не может распустить городской совет, а депутаты местного совета 2/3 от своего состава могут отправить голову в отставку, выразив ему недоверие. К тому же, зря неграмотные журналисты (и даже некоторые эксперты) называют городского голову главой горсовета – совет он не возглавляет, хотя и ведет сессионные заседания. А вот исполнительный орган местного совета (исполком) председатель действительно возглавляет.

Городской председатель – в Киеве, к примеру, им до сих пор формально является Леонид Черновецкий (хотя за неисполнение им своих должностных обязанностей по-хорошему, Киевсовет его давным-давно должен бы уже отправить в отставку)... Городской голова (председатель) избирается территориальной громадой регулярно по истечении срока предыдущих полномочий и без всяких ограничений по количеству сроков избрания, и, являясь должностным лицом, возглавляет исполнительный комитет. Третьим по счету он у нас упоминается не специально, а потому что такая последовательность указана в Законе.

Нужно отметить, что называть городского председателя «мэром» совершенно некорректно и неграмотно, так как у настоящих мэров в Европе или в Америке совершенно иные полномочия и мера ответственности, чем у наших городских (сельских, поселковых) председателей (фактически - председателей исполкомов).

Исполнительные органы местного самоуправления – это исполнительный комитет, его отделы, управления, и все остальное, создаваемое местным советом для осуществления исполнительских функций.

Следует заметить, что в Законе достаточно четко разделены функции каждого из указанных этажей местного самоуправления. Поэтому, теоретически, каждый уровень власти должен заниматься только своими вопросами и в границах своих полномочий.

Органы самоорганизации населения – представительские органы, созданные частью жителей, временно или постоянно проживающих в городе, и специально наделенные городской властью отдельными полномочиями  в сфере управления.

Правда, в чистом виде органы самоорганизации у нас в Украине практически не встречаются, поэтому подробно останавливаться на них особого смысла нет.

Как это работает?

Вообще-то, граждане формируют органы управления своим городом или селом на выборах. И только так. Как записано в Конституции, единственным источником власти в нашей стране есть народ Украины, который осуществляет свою власть непосредственно. Другой вопрос, что волеизъявление граждан со временем оказывается некорректно отражено или более того – искажено, а власть фактически узурпирована. Но это уже скорее вопрос к гражданскому обществу, его зрелостью и его способностью (в силу зрелости) действенно контролировать тех, кого они выбрали для себя как власть…

Непосредственно, скажем, в городе на основании действующий в стране законов и в их рамках городская власть в лице городского совета принимает решения. Эти решения оформляются в виде документов, где четко описано: что в результате этого решения изменится, для чего и в какие сроки. Решение подписывает городской председатель (голова), а секретарь горсовета заверяет это решение печатью. Вот теперь решение вступает в силу.

Впрочем, как правило в решениях горсовета нет конкретики – как именно будет исполнятся это решение. Но у нас же есть исполком и городской голова, не забыли? Вот они-то и полномочны принимать и реализовать свои конкретные решения для исполнения решений совета.

Конкретные шаги для исполнения решения местного совета принимает исполнительный комитет (исполком). Собственно, это из самого названия и следует, потому и правовой статус у исполкома – «исполнительный орган органа местного самоуправления». В рамках своей компетенции (очерченной в законах) исполком может принимать свои решения, которые при этом, впрочем, не имеют такого статуса как решения местного совета. В двух городах Украины функции исполкома исполняют государственные администрации (в Киеве и в Севастополе). Это кстати, закладывает определенные противоречия в систему управления территориями Киева и Севастополя, так как главы ГГА тут назначаются Кабмином, а подчиняются (по идее) городским советам, которые на самом деле особого влияния на администрации не имеют, так как давно известно, что «кто назначает, того и боюсь».

Но в условиях теоретических исполкомы послушно выполняют все, что советы нарешали. Руководит исполкомом председатель (голова), которого – мы помним – выбирают жители города или села на регулярных выборах.

В исполкоме специально для того, чтобы иметь возможность выполнять решения, есть штат чиновников, которые и выполняют то, что решил совет ( понятно, в меру своей компетентности и функциональной возможности). За результат их работы несет ответственность начальник этих чиновников и курирующий их заместитель городского или сельского головы.

Как они могут ответить?

Если территориальная громада не довольна тем, как избранная ими власть выполняет свои обязанности, то у граждан есть возможность об этом власти заявить. Можно провести массовую акцию протеста (согласно ст.39 Конституции для этого достаточно предварительно исполком уведомить), а можно и начать сбор подписей за местный референдум или общие сборы жителей города или села. Решения, принятые на местном референдуме или общих сборах обязательны для местной власти. Депутатов местных советов, избираемых по мажоритарным округам, кстати, можно досрочно отозвать – для этого нужно собрать 50% +1 голос подписей всех избирателей в этом местном округе, желающих досрочного прекращения полномочий их представителя в местном совете. При наличии таких подписей депутаты местного совета обязаны прекратить полномочия своего коллеги из этого округа и объявить о досрочных выборах на той территории. Но кто и как на деле может реализовать такую норму – представить сложно.

Есть ещё одна тонкость, если местный совет принял решение, впоследствии признанное судом незаконным, то или совет обязан такое решение отменить, или Верховная Рада (как совет более высокого уровня) объявит проштрафившийся орган власти распущенным. То же и в случае с местным головой – только тут уже решение принимает «родной» для провинившегося головы совет и отправляет того в отставку, объявляя досрочные выборы местного председателя (головы).

Правда, так и не ясно: а кто же и каким образом реально обеспечит роспуск совета, принимающего незаконные решения, или кто заставит отменить незаконное решение местной власти если она сама его отменять не спешит? Были прецеденты когда совет отменял свое решение, признаное судом незаконным, и тут же принимал практически такое же решение, изменяя решение в части одной-двух запятых и присваивая решению другой номер...

Тут как с тем слоном из анекдота «съесть-то он съесть! да кто ж ему дасть?!»

Игорь Чичкань, эксперт Центра структурной политологии «Выбор» специально для «Багнета»

Продолжение - следует